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发展改革委负责人就健全生态保护补偿机制答记者问
发布日期:2016-05-18    浏览数:   字号:〖

5月3日,国务院办公厅正式印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号,以下简称《意见》)。就此,国家发展改革委负责同志回答了记者提出的问题。

问:出台《意见》的背景和意义是什么?

答:良好生态环境人人共享,保护生态环境人人有责。当前,我国资源约束趋紧、生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转,保护生态环境刻不容缓。生态保护补偿是保护生态环境的重要手段。党中央、国务院高度重视生态保护补偿机制建设。党的十八大作出了大力推进生态文明建设的战略部署,要求建立生态保护补偿机制。党的十八届三中、四中和五中全会对生态保护补偿机制建设提出了明确要求。习近平总书记指出,要把生态保护放在重要位置,中央和地方都要加大投入,落实好生态保护补偿机制。李克强总理指出,森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富,要完善生态保护补偿机制,让保护资源环境的地方不吃亏、能受益。2013年4月,十二届全国人大常委会第二次会议审议《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》,要求出台建立健全生态补偿机制的意见。2015年,中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》,提出要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制。《意见》是国务院关于生态保护补偿方面的首个专门文件,是生态保护补偿的顶层制度设计,是指导重点领域补偿、重要区域补偿和地区间补偿的指导性文件。《意见》的出台有利于调动全社会保护生态环境的积极性,有利于促进生态保护补偿制度化、规范化,有利于推动实施主体功能区战略,促进欠发达地区贫困人口共享改革发展成果,对推进转型绿色发展、加快生态文明建设具有十分重要的意义。

问:生态保护补偿机制建设取得哪些成就,存在哪些亟待解决的问题?

答:实施生态保护补偿是党中央、国务院做出的重大决策。近年来,各地区、各有关部门认真贯彻落实中央决策部署,有序推进生态保护补偿机制建设,在森林、草原、湿地、水流等领域以及重点生态功能区等区域取得了阶段性进展。目前,重点生态功能区转移支付制度基本形成,中央财政2008—2015年累计安排转移支付资金2513亿元。森林生态效益补偿制度不断完善,2001—2015年累计安排森林生态效益补偿资金986亿元;草原生态保护补助奖励政策全面实施,2011—2015年中央安排草原奖补资金773亿元;湿地生态保护补偿机制正在积极探索,2014—2015年中央财政累计安排湿地生态效益补偿试点资金10亿元;新安江等跨流域跨区域生态保护补偿试点稳步推进,2012—2015年,中央和地方财政出资15亿元补偿新安江流域上游地区。退耕还林还草、天然林保护、退牧还草等重点生态保护工程顺利实施。但总体看,仍存在一些亟待解决的问题,如生态保护补偿的范围偏小、标准偏低,保护者和受益者良性互动的机制尚不完善,一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效。

问:健全生态保护补偿机制的总体要求是什么?

答:《意见》提出健全生态保护补偿机制的指导思想是:全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持“四个全面”战略布局,按照党中央、国务院决策部署,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,不断完善转移支付制度,探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,合理提高补偿标准,有效调动全社会参与生态环境保护的积极性,促进生态文明建设迈上新台阶。这是做好生态保护补偿工作的总要求。《意见》明确了健全生态保护补偿机制应遵循的四条原则:一是权责统一、合理补偿;二是政府主导、社会参与;三是统筹兼顾、转型发展;四是试点先行、稳步实施。这些原则是对生态保护补偿工作经验的总结,是做好生态保护补偿工作的重要保证。《意见》提出健全生态保护补偿机制的目标任务是:到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,多元化补偿机制初步建立,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,促进形成绿色生产方式和生活方式。

问:健全生态保护补偿机制的主要任务和制度安排是什么?

答:生态保护补偿包括重点领域补偿、重点区域补偿和地区间补偿。重点领域包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地七大领域。森林生态保护补偿的重点是健全公益林补偿标准动态调整机制。草原生态保护补偿的重点是合理提高退牧还草工程标准和新一轮草原生态保护补助奖励政策。湿地生态保护补偿的重点是通过退耕还湿试点探索建立湿地生态效益补偿制度。荒漠生态保护补偿的重点是开展沙化土地封禁保护试点,研究制定鼓励社会力量参与防沙治沙的政策措施。海洋生态保护补偿的重点是完善现有补偿制度,研究建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态保护补偿制度。水流生态保护补偿的重点是在重要的水功能区全面开展生态保护补偿。耕地生态保护补偿的重点是完善耕地保护补偿制度,建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。

重点区域补偿包括重点生态功能区和禁止开发区。重点生态功能区生态保护补偿的重点是继续推进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线,研究制定相关生态保护补偿政策。禁止开发区生态保护补偿的重点是健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园生态保护补偿政策。将青藏高原等重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容。地区间补偿主要是继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点,推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。

问:如何促进生态保护者与受益者良性互动?

答:健全生态保护补偿机制目的就是要保护好绿水青山,让受益者付费、保护者得到合理补偿,促进生态保护者和受益者良性互动,调动全社会保护生态环境的积极性。《意见》明确提出,谁受益、谁补偿,科学界定保护者与受益者权利义务,推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设,加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。生态保护补偿的支付主体是生态受益者,以及代表受益者的各级人民政府。要将生态保护补偿列入各级政府预算,切实履行支付义务,确保补偿资金及时足额发放。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理。企业、社会团体等各类受益主体要履行生态补偿义务。保护者要切实履行生态保护责任,保证生态产品供给和质量。

问:如何进一步拓宽渠道,加大生态保护补偿力度?

答:现有生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付,渠道比较单一。《意见》提出从三个方面筹措资金,加大保护补偿力度。在纵向方面,中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。要完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法,逐步扩大资源税征收范围,允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。在横向方面,鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。在市场方面,发挥市场机制促进生态保护的积极作用,使保护者通过生态产品的交易获得收益,建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,探索建立水权、排污权、碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系,完善落实对绿色产品的财税金融支持和政府采购等政策。

问:如何将生态保护补偿与脱贫攻坚结合起来?

答:大多数生态功能区也是贫困人口比较集中的地区,生态问题和贫困问题相互交织。生态保护补偿有利于拓宽贫困人口增收渠道,促进生产生活方式转变,提高保护生态的积极性,恢复和扩大绿色生态空间。在去年中央扶贫开发工作会议上,习近平总书记提出通过开展生态补偿脱贫一批,探索一条生态脱贫的新路子。《意见》明确提出,生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜,向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况,加大投入力度,扩大实施范围。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度,合理调整基本农田保有量。开展贫困地区生态综合补偿试点,创新资金使用方式,利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权补偿。

问:生态保护补偿与生态损害赔偿有什么不同?

答:生态保护补偿是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付或市场交易等方式,对生态保护者给予合理补偿的激励性制度安排。而生态损害赔偿是指违反法律法规,因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化的单位和个人,承担生态环境损害赔偿责任的制度安排。生态保护补偿和生态损害赔偿都是保护生态环境的制度安排。生态保护补偿主体是受益者,而生态损害赔偿主体是损害者。生态保护补偿通常采取财政转移支付、政府购买服务或者市场交易等市场手段,让受益者付费、保护者得到合理补偿;而生态损害赔偿通常采用生态环境修复、货币赔偿等方式,让赔偿义务人对受损的生态环境进行修复,无法修复的,实施货币赔偿。《意见》提出,要创新政策协同机制,研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。

问:如何加快推进生态保护补偿法制建设?

答:生态保护补偿机制建设是一项复杂的系统工程,涉及利益关系比较复杂,补偿工作起步较晚,对补偿规律认识还不够,需要在实践中不断总结经验,完善政策措施,积极推进补偿制度化和法制化。《意见》提出,将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合,大胆探索,稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设,及时总结可复制可推广的试点经验。开展生态保护补偿重大问题研究,研究制定生态保护补偿条例。下一步,要在《意见》的基础上,抓紧研究制定生态保护补偿条例,明确补偿原则、补偿领域、补偿范围、补偿对象、补偿标准、权利义务、考核评估、责任追究等。根据条例实施情况,研究制定生态保护补偿法。

问:如何积极有效推进生态保护补偿工作?

答:《意见》从三个方面提出推进生态保护补偿工作的要求:一是强化组织领导,国务院有关部门要建立部际协调机制,加强指导协调,组织开展效果评估,研究解决重大问题,加强统筹落实。地方各级人民政府要把健全生态保护补偿机制列入重要议事日程,明确目标任务,科学合理考核评价,及时总结提炼可复制可推广的试点经验。二是加强督促落实。国务院有关部门要对落实情况进行监督检查和跟踪分析。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察,环境保护督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合。对生态保护补偿工作落实不力的,启动追责机制。各地区、各有关部门要抓紧制定具体实施意见和配套文件。三是加强舆论宣传,充分发挥新闻媒体作用,通过典型示范、展览展示、经验交流等形式,让全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识,营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。

一分部署,九分落实。各地区各部门要按照中央要求,真抓实干,务求实效,切实把生态保护补偿各项政策措施落实到位,把监督检查落实到位,推进生态文明建设迈上新台阶。

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