省发改委陈震宁主任在新华日报发部署名文章

    5月26日，《新华日报》全文刊登《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》。同日，该报专题发表省发改委主任、党组书记陈震宁的署名文章“以人为本，注重质量，切实推进我省新型城镇化与城乡发展一体化化”，深入阐述我省在推进新型城镇化和城乡发展一体化过程中应始终坚持的正确方向、科学定位的阶段目标、全面落实的主要任务和着力创新的体制机制。全文如下： 

    积极稳妥扎实推进新型城镇化是党的十八大和十八届三中全会作出的重大决策部署。贯彻中央要求，结合省情实际，省委、省政府印发实施《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》主要阐明我省新型城镇化与城乡发展一体化的发展路径、布局形态和目标任务，统筹相关领域重大改革和政策创新，是指导我省城镇化和城乡发展一体化工作的纲领性文件。按照《规划》要求，切实转变城镇化发展方式，着力提升城镇化发展质量，对我省加快转型发展、实现“两个率先”目标具有重大的现实意义和深远的历史意义。 

    我省城镇化起步早、发展快，改革开放以来，先后呈现出乡镇企业带动小城镇繁荣、各类开发园区带动中心城市发展、交通等基础设施助推城市群崛起、科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点，为全面小康和现代化建设奠定了坚实基础。1978-2013年，全省城镇化率年均提高1.44个百分点，2013年常住人口城镇化率达到64.1%，高出全国10.4个百分点，累计转移农村劳动力1800多万人，有力促进了人口和各类发展要素的集聚，全面提升了人民生活水平和全社会文明程度，2013年，全省地区生产总值达到5.9万亿元，实现人均地区生产总值74607元，城乡居民收入比下降到2.39:1，为全国差距最小省份之一。同时，我们也要清醒认识到，我省城镇化发展模式仍然比较粗放，总体质量还不够高，迫切需要强化顶层设计、抓住主要矛盾，推动城镇化进入以提高质量为主的转型发展新阶段。 

    始终坚持新型城镇化和城乡发展一体化的正确方向 

    根据城镇化发展规律，我省城镇化进程仍处于30%-70%的快速发展区间，面临外部环境与内在条件的深刻变化，立足我省经济社会发展的阶段性特征，把握好方向至关重要。 

    第一，突出人的城镇化导向。新型城镇化核心是以人为本，关键是提升质量。城镇化不能简单地理解为城市建设速度和进程的加快，当务之急要把有序推进农业转移人口市民化摆在最突出的位置上，着力推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使城乡居民共享城镇化发展成果。与此相适应，在深化户籍制度改革、建立健全人口服务管理机制等方面作出若干制度性新的安排。 

    第二，突出城乡发展一体化导向。新型城镇化和城乡发展一体化紧密相关。早在2000年，我省就率先把城市化战略确立为经济社会发展的重大战略，制定“十二五”规划时又进一步深化拓展为城乡发展一体化战略，并在持续多年推进城乡发展“六个一体化”的先行实践中积累了丰富经验。为此，《规划》立足江苏省情实际，力求通篇体现统筹城乡发展理念，重在引领构建城乡发展一体化的体制机制，并强调充分尊重乡村和城镇差异，做到城乡发展一体而非面貌雷同、形态一样。 

    第三，突出优化空间布局导向。城镇空间结构和形态在很大程度上影响着人口合理流动和资源配置效率，《规划》在全国“两横三纵”的城镇化总体战略格局下，以资源环境承载能力为基础条件，综合考虑全省生产力布局总框架和未来发展变化趋势，对全省城镇空间的宏观布局提出优化调整的规划要求，明确以沿江、沿东陇海线为横轴，以沿海、沿大运河为纵轴的“两横两纵”的城镇化空间布局。其中，沿江城市群是长三角城市群北翼核心区，是全省推进“两个率先”的示范引领区域；沿海城镇轴承载着落实国家重大战略、打造我国东部地区重要经济增长极的重要任务；沿东陇海城镇轴是国家层面的重点开发区域，位处丝绸之路经济带和海上丝绸之路交汇地带，有望建设成为国家陆桥通道的东部重要支撑；沿运河城镇轴是呼应苏南现代化建设和沿海开发重大战略实施的广阔腹地，坚持走生态、环保、低碳发展的特色道路，是我省新型城镇化的重要潜力区。 

    第四，突出体制机制创新导向。推进新型城镇化和城乡发展一体化的根本动力来源于体制机制创新。针对主要矛盾和薄弱环节，《规划》明确了人口服务管理、土地管理、住房保障、财税金融、城市管理、生态建设等方面的改革举措重点，为新型城镇化健康可持续发展奠定制度基础。 

    第五，突出积极稳妥扎实导向。习近平总书记强调，推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实。从江苏实际出发，就是抓住国家推进新型城镇化的重大机遇，顺应城镇化发展规律，全面落实中央新要求，科学合理确定主要目标任务，充分尊重群众自主选择权利，正确处理市场与政府的关系，以改革创新精神加快城镇化转型提质发展，在全国率先形成城乡发展一体化新格局。 

    科学定位新型城镇化和城乡发展一体化的阶段目标 

    围绕新型城镇化本质内涵，在充分衔接国家规划的基础上，结合我省“两个率先”总体目标，《规划》设置了总体发展水平、基本公共服务、基础设施和资源环境等四大类29个指标。 

    第一，切合省情实际，特别注重现实可行。《规划》设置了12个与国家一致的指标，但某些方面目标值比国家有所提高，体现了立足我省发展实际，顺应人民群众对过上美好生活的更高期待，符合“两个率先”的总体要求。同时，《规划》提出到2020年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点，有利于引导各地从实际出发，稳步有序推进以人为核心的新型城镇化和城乡发展一体化进程。 

    第二，力促转型发展，特别注重质量效率。体现转型要求是《规划》的一大突出亮点。《规划》强调公共服务均等化的全覆盖，是更加以人为本、公平共享的新型城镇化；强调构建“两横两纵”的城镇化战略格局，全省人均城市建设用地控制在100平方米以内，生态红线区域占国土面积比例达到20%，是更加布局合理、集约高效的新型城镇化；强调群众极为关切的环保指标，倡导绿色生产和绿色消费方式，是更加生态宜居、健康可持续的新型城镇化。 

    第三，突出重点难点，特别注重城乡统筹。城镇化的难点和重点在农村，为此，《规划》特别注重反映城乡发展一体化的基本要求。在国家规划指标的基础上，《规划》优化提出了一批全面反映统筹城乡基础设施、公共服务和社会管理的指标。同时，增设城乡统筹规划优化覆盖率指标，反映城乡区域协调、多规融合的要求；新设城乡居民社会养老保险基础养老金水平比较指数、城乡居民医疗保险政策范围内报销水平比较指数和城乡最低生活保障标准并轨覆盖率等指标，体现不断缩小城乡社会保障水平差距的发展要求。 

    全面落实新型城镇化和城乡发展一体化的主要任务 

    《规划》围绕人的城镇化这一核心，全面推进四个方面重要任务的落实。 

    第一，有序推进农业转移人口市民化。按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，建立健全农业转移人口市民化推进机制，努力实现基本公共服务均等化全覆盖。全省除特大城市和部分大城市的中心城区外，全面放开城镇落户限制，实施省辖市范围内本地居民户口通迁，引导符合条件的农业转移人口有序转为城镇居民。建立以居住证为依据的基本公共服务供给制度，推进全部常住人口平等享有就业创业、子女教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等公共服务。 

    第二，优化城乡空间布局和形态。重点建设沿江城市群以及沿海、沿东陇海和沿运河城镇轴，形成以轴线上区域性中心城市为支撑，以周边中小城市和重点中心镇为组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横两纵”空间布局和城镇体系。以城市群为城镇化主体形态，使之成为支撑江苏经济社会发展、带动区域协同联动、参与国内外竞争合作的重要载体。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，更多吸引农业转移人口全省开发强度控制在22%以内，耕地保有量保持在475万公顷，生态红线区域占国土面积达到20%，镇及镇以下工业集中度达到80%。统筹城市中心城区改造、新城新区建设和城乡接合部环境改善，引导形成“紧凑型城镇、开敞型区域”的空间形态。加快推进农业现代化，分类引导村庄特色发展，促进农民持续增收，建设农民幸福生活的美好家园。 

    第三，提升城乡社会发展水平。坚持服务为先，突出人文关怀，加大城乡公共服务供给，创新社会治理方式，实现人的全面发展。加快完善就业创业服务体系和社保体系，更加均衡地配置城乡教育、医疗、文化、养老等公共资源，夯实城镇化发展基础。强化政府社会治理职责，鼓励社会力量积极参与，构建政府治理和社会自我调节、居民自治的配套衔接机制。注重提升城乡居民的身心健康水平、科学文化素养、思想道德素质，营造有利于人才成长、集聚和人口潜能发挥的良好环境。 

    第四，增强城乡可持续发展能力。加快转变城镇化发展方式，建设资源集约高效、生活舒适便利、环境优美怡人的美好城乡。加快产城融合发展，推进各类城镇产业分工协作，增强城镇吸纳就业能力。创新规划理念，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，提高城市规划的科学性、约束性和执行力。塑造绿色、智慧、人文、创新、国际化的新型城市，全面提高城市现代化水平。注重文化传承与保护，打造独具魅力的城乡特色风貌。加快实施蓝天工程、清水工程、绿地工程，大力开展美好城乡建设行动，让市民享有优质环境，让农村尽显田园风光。 

    着力创新新型城镇化和城乡发展一体化的体制机制 

    充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加快推进重点领域改革，为新型城镇化和城乡发展一体化注入新的活力和动力。 

    第一，健全城乡发展一体化体制机制。推进城乡发展一体化，重点是促进城乡要素平等交换和自由流动配置。《规划》提出要坚定不移实施主体功能区规划，引导不同类型城镇差别化发展。建设城乡统一要素市场，实现人力资源、建设用地、科技服务、金融保险等主要市场要素在城乡之间合理流转。持续推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“六个一体化”，促进城乡协调发展和共同繁荣。 

    第二，推进人口服务管理制度改革。《规划》明确，在全面推行城乡户籍统一登记管理改革的同时，加快实施外来人口居住证制度，实现户籍人口以户口登记证明为准、外来人口以居住证为准，享受各类公共服务。构建资源整合、信息共享的人口综合信息系统，完善以常住人口为基础的经济社会管理工作机制，为提升人口服务和管理水平提供支撑。 

    第三，深化土地管理制度改革。土地管理制度改革的核心是解决土地利用效率问题。按照“管住总量、严控增量、盘活存量、提高质量”的要求，《规划》提出，强化主体功能定位和开发强度标准设定的双约束，严格控制新增建设用地规模，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与盘活存量建设用地规模挂钩的激励约束机制。鼓励引导有条件地方的农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房。 

    第四，健全城镇住房制度。围绕住有所居，《规划》提出要健全以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度，因地制宜增加共有产权住房供应，有序推进城市棚户区（危旧房）改造。推进进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，探索将稳定就业的进城务工人员纳入住房公积金制度覆盖范围。 

    第五，创新资金保障机制。财力支持是城镇化发展的重要保障，《规划》强调要建立多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。通过探索发行市政债券等多种途径，鼓励社会资本参与城镇化建设，拓宽城市建设融资渠道。建立财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制。发展村镇银行、农村小额贷款公司、农业担保公司等新型农村金融组织，加大对“三农”的金融支持力度。 

    第六，改革城市管理体制。为提高城市创造和运行效率，《规划》要求积极探索创新城市管理体制，进一步理顺城市管理机构设置、职能界定、权限划分和相互关系。鼓励设区市积极探索大部门制行政管理机构设置模式，稳妥推动大城市周边符合条件的县（市）改成区。推进管理权限下移，赋予区、街道更大的管理责任和权限，对吸纳人口多、经济实力强的镇赋予相适应的经济社会管理权。 

    第七，强化生态环境保护制度。为建立健全源头严防、过程严控、后果严惩的生态环境保护制度，《规划》特别强调要加强生态环境源头保护，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立陆海统筹、江海联动、河湖并重的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制，实现区域生态文明共建共享。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。 

    以《规划》的颁布实施为起点，我省的城镇化建设将进入一个新的阶段，当前和今后一个时期至为关键的是全力推动《规划》的有效落实，以城乡民众可见可感的发展绩效，真正走出一条具有时代特征、中国特色、江苏特点的新型城镇化和城乡发展一体化道路，为实现“两个率先”、谱写中国梦江苏篇章奠定坚实基础。